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Identificação do Lote/Processo - 028.741/2010-2
3.9.1 - Situação encontrada:

Detectou-se o desaparecimento do processo de contratação da empresa Convida Serviços de Alimentação Ltda., destinado à prestação de serviços de preparo de alimentação escolar, firmado pela Prefeitura Municipal do Guarujá.

Trata-se de processo de fiscalização inserido no TMS Local 10 - apoio à alimentação escolar na educação básica (ação 8744) -, com objetivo de verificar a aplicação dos recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar na Prefeitura Municipal de Guarujá,no Estado de São Paulo.

O levantamento em questão foi realizado no período de 20/9 a 1/10/2010 e teve por foco a verificação da regularidade dos processos licitatórios realizados nos municípios, a atuação dos conselhos municipais de alimentação escolar e o regular fornecimento das refeições nas escolas.

Transcrevo, na sequência, a íntegra do relatório produzido pela Secex/SP, acostado às fls. 13/44, v. p.

"[...] 2 - INTRODUÇÃO

2.1 - Deliberação

Em cumprimento ao Despacho de 2/8/2010 do Ministro Relator Aroldo Cedraz (TC 015.225/2010-0), realizou-se auditoria na Prefeitura Municipal de Guarujá, localizada no Estado de São Paulo, no período compreendido entre 13/09/2010 e 15/10/2010. As razões que motivaram esta auditoria foram:

- Risco: Os municípios selecionados não foram fiscalizados pelo TCU nos últimos 3 (três) anos, quanto à adequada aplicação dos recursos recebidos no âmbito do PNAE.

- Oportunidade: Ao longo de 2009, foi veiculada na mídia a existência de investigação do Ministério Público Estadual de São Paulo acerca de empresas supostamente envolvidas em fraude e direcionamento de licitações para fornecimento de merenda escolar no Estado de São Paulo.

- Materialidade: O valor repassado às entidades executoras selecionadas, no exercício de 2009, é bastante significativo, num total de R$ 165.512.015,20 (cento e sessenta e cinco milhões, quinhentos e doze mil, quinze reais, e vinte centavos).

- Relevância: O Estado de São Paulo foi o maior beneficiário dos recursos repassados no âmbito do PNAE, no exercício de 2009. De um total de R$ 2 bilhões, R$ 386 milhões foram destinados ao Estado de São Paulo (19,2% do total).

Para avaliação do Tema de Maior Significância - TMS "Alimentação Escolar na Educação Básica no Estado de São Paulo", foram determinadas auditorias em Prefeituras de 7 (sete) Municípios do Estado de São Paulo, selecionados dentre os dez municípios que mais recebem recursos do FNDE, bem como no Governo do Estado de São Paulo, pelo critério de maior materialidade em 2009:

- Fiscalis 853/2010 - Órgãos Auditados: Prefeitura Municipal de Guarujá - TC 021.588/2010-4.

2.2 - Visão geral do objeto

O presente trabalho teve por foco a verificação de regularidade dos processos licitatórios realizados nos municípios, a atuação dos Conselhos Municipais de Alimentação Escolar e o regular fornecimento das refeições nas escolas.

2.3 - Objetivo e questões de auditoria

A presente auditoria teve por objetivo avaliar a boa e regular gestão de recursos públicos federais repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE, ao município de Guarujá, no exercício de 2009 e até setembro/2010. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:

1 - Os elementos presentes indicam que houve a escolha da proposta mais vantajosa e que foi dada a devida publicidade nos processos analisados de aquisição de merenda escolar ou gêneros alimentícios destinados à merenda escolar?

2 - Há indícios de fracionamento de despesas com fuga ao devido procedimento licitatório?

3 - Os recursos estão sendo movimentados em conta específica, conforme dispõe o art. 30, inciso V, da Resolução/CD/FNDE 38, de 16 de julho de 2009?

4 - Há atuação efetiva do Conselho de Alimentação Escolar (CAE)?

5 - A Prefeitura fiscaliza e adota medidas corretivas quanto à execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE?

6 - Os recursos do PNAE estão sendo utilizados exclusivamente na aquisição de alimentos?

2.4 - Metodologia utilizada

No planejamento da auditoria, foram realizadas reuniões com os membros das 4 (quatro) equipes que efetuariam auditoria com o tema Alimentação Escolar na Educação Básica no Estado de São Paulo, objeto do TMS 10 local da Secex/SP, para elaboração e escolha das questões que comporiam a Matriz de Planejamento, comum a todas as fiscalizações.

As técnicas escolhidas para serem utilizadas na auditoria foram análise documental por amostragem, entrevista, envio de questionários a diretores de escolas e a conselheiros dos Conselhos Municipais de Alimentação Escolar, além de visitas a duas escolas por município auditado.

2.5 - Limitações

O prazo estabelecido para a fiscalização, 3 dias para os municípios de São Vicente e Guarujá, apresentou-se exíguo considerando que a execução orçamentária, financeira e contratual dos recursos do PNAE encontra-se pulverizada entre as Secretarias Municipais de Educação, Fazenda e Finanças situadas em locais diferentes. O mínimo ideal seria 4 dias por município, a exemplo do prazo concedido para São Bernardo do Campo, e ainda assim exigindo-se extrema organização documental do ente fiscalizado. A demora na apresentação de documentos solicitados exigiu a extração de cópias de muitos documentos e a abertura de prazo para atendimento às solicitações pendentes da equipe. A  Prefeitura somente complementou a documentação quando a equipe de auditoria já se encontrava em fase de relatório. Embora tenham sido estabelecidos prazos, a Prefeitura teve dificuldades em atender algumas demandas, e por isso ultrapassaram o prazo concedido, a exemplo de  Guarujá. A Prefeitura Municipal do Guarujá somente atendeu parcialmente as solicitações em 14/10/2010, um dia antes da data prevista para término deste relatório. Os questionários encaminhados aos diretores e conselheiros requereram apoio das Prefeituras e/ou dos CAE para serem retransmitidos. Do contrário, a equipe não teria condições de aplicá-los. No entanto, esse apoio de certa forma limitou a espontaneidade das respostas. Por outro lado, por se tratar de colaboração sabe-se da dificuldade de retorno das respostas, condição que se concretizou no município do Guarujá, no qual somente três diretores responderam os questionários encaminhados pela Presidente do CAE. Para suprir essa deficiência, a equipe decidiu visitar, pelo menos, duas unidades escolares por município. Para tanto, foi necessário recorrer-se à Prefeitura, sendo que a seleção das escolas a serem visitadas também sofreu limitações, considerando que a equipe não dispunha de tempo para se afastar muito da sede da Prefeitura, dependia de veículo municipal e as visitas eram sempre acompanhadas por representantes da prefeitura. O mesmo problema foi sentido quanto à visita aos almoxarifados/depósitos dos alimentos. No município de Guarujá foi impossível visitar o depósito/almoxarifado em razão do curto período de execução.

Também não foi possível visitar nenhuma escola estadual, porque segundo os responsáveis pela Prefeitura, o procedimento requeria autorização da Diretoria Estadual de Ensino local. O apoio dos CAE também apresentou limitações, considerando que estes conselhos ainda estão sedimentando sua importância nos municípios e ainda estão dependentes da gestão municipal, condição que dificulta o adequado controle social. Muitos problemas detectados decorrem da falta de preparo dos Conselheiros na análise de documentos orçamentários/financeiros, devendo ser objeto de recomendação aos CAEs visitados para que procurem apoio especializado para análise desses documentos.

2.6 - VRF
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante em Guarujá: R$ 2.906.855,60 (2009) e R$ 3.187.812,80 (2010).

2.7 - Benefícios estimados
Dentre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a expectativa do controle, tendo em vista tratar-se da primeira auditoria, nos últimos três anos, na gestão do PNAE. Como melhorias, ressalte-se o ganho na forma de atuação das municipalidades visitadas. Este trabalho resulta também em impactos sociais positivos à população beneficiada com o programa, com a verificação da economicidade da gestão e da qualidade da alimentação que está chegando às unidades escolares (escolas municipais e estaduais, creches, conveniadas) atendidas pelo município auditado. Ressalte-se também a visita de equipe do TCU ao Conselhos Municipal de Alimentação Escolar, reforçando a importância do exercício do controle social, valorizando os Conselheiros Municipais e elevando o sentimento de cidadania desses representantes. Por fim, a proposta de que seja enviada cópia de inteiro teor do relatório, acórdão e voto, a serem proferidos neste processo, ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, para conhecimento, resulta em fornecimento de subsídios àquele Tribunal para adoção das medidas que julgar conveniente. Tal proposta também será reproduzida nos processos de representação para análise dos fatos controversos detectados em Guarujá.

2.8 - Processos conexos

- TC 015.225/2010-0 - Processo no qual consta o despacho do Senhor Ministro Relator Aroldo Cedraz, de 21 de junho de 2010, autorizando o TMS Local 10, a ser realizado no âmbito da Secex/SP.

- TC 028.741/2010-2 - Representação de equipe (Fiscalis nº 853/2010 - TC 021.588/2010-4) tratando de possíveis irregularidades na gestão do PNAE no município de Guarujá detectadas durante os trabalhos de execução do TMS local 10 - Apoio à alimentação escolar na educação básica.

3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - Penalidades aplicáveis de forma genérica sem estabelecimento de gradação para as diferentes infrações

3.1.1 - Situação encontrada:

No âmbito do Município do Guarujá, os Contratos nº 070 e 071, ambos de 2007, na Cláusula Nona, preveem tão somente aplicação de multa, que não excederá, em seu total, a 20% do valor dos valores contratados, nas hipóteses de inexecução, com ou sem prejuízo para o serviço, assim como, em caso de atraso na execução por culpa do contratado, ser-lhe-á aplicada multa de 1% por dia útil, sobre o valor da prestação em atraso, sem que seja prevista aplicação de penalidade nos casos de entrega de gêneros alimentícios de má qualidade.

3.1.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

Contrato 70/2007 - Prestação de serviços de preparo de alimentação escolar com fornecimento de todos os insumos, mão de obra, logística, supervisão, distribuição nas unidades educacionais, prestação de serviços de manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos e utensílios utilizados para atender ao Programa de Alimentação nas unidades educacionais de responsabilidade do município do Guarujá.

Contrato 71/2007 - Prestação de serviços de preparo de alimentação escolar com fornecimento de todos os insumos, mão de obra, logística, supervisão, distribuição nas unidades educacionais, prestação de serviços de manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos e utensílios utilizados para atender ao Programa de Alimentação nas unidades educacionais de responsabilidade do município do Guarujá.

3.1.3 - Causas da ocorrência do achado:
Inexistência ou insuficiência de gestão de riscos

3.1.4 - Critérios:
ACÓRDÃO 669/2008, item 9.4.20, Tribunal de Contas da União, Plenário.

ACÓRDÃO 807/2008, item 9.1.3, Tribunal de Contas da União, 2ª Câmara.

ACÓRDÃO 1597/2010, item 9.2.9, Tribunal de Contas da União, Plenário.

3.1.5 - Evidências:

Cláusula Nona do Contrato nº 071, de 2007, firmado entre a Prefeitura Municipal de Guarujá e a empresa Geraldo J. Coan Cia. Ltda. (Anexo 3 - Principal - folhas 53/57).

Cláusula Nona do Contrato nº 070, de 2007, firmado entre a Prefeitura Municipal de Guarujá e a empresa Convida Serviços d Alimentação Ltda. (Anexo 3 - Principal - folhas 41/46).

3.1.6 - Conclusão da equipe:

No tocante à previsão de penalidades genéricas, observadas nos editais das licitações e respectivos contratos, analisados pela equipe de auditoria, considera-se que a não especificação das situações as quais dariam ensejo à aplicação das penalidades e a ausência de gradação para diferentes infrações dificultam a aplicação, nos casos concretos, das penalidades cabíveis, o que prejudica, inclusive, a gestão contratual.

Além do mais, de acordo com o inciso VII do art. 55 da Lei 8.666/1993, são cláusulas necessárias em todo contrato firmado pela Administração as que estabeleçam os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas por descumprimento contratual.

Nesse sentido, a jurisprudência do TCU é de que os contratos administrativos devem conter cláusula de penalidades, indicando a sanção administrativa correspondente à gravidade do evento e o valor gradual das multas, cumprindo à Administração, nos termos da avença, inclusive nos casos de atrasos, aplicar a punição cabível (Acórdãos nº 669/2008-Plenário; 807/2008-2ª Câmara e 1597/2010-Plenário).

Assim, a inexistência de cláusula que preveja sanções por descumprimento do contrato é irregular, pois vai de encontro à exigência expressa da Lei nº 8.666/1993, razão pela qual a equipe de auditoria propõe seja dirigido alerta à Prefeitura Municipal de Guarujá, com vistas ao aperfeiçoamento tanto dos editais quanto dos respectivos contratos firmados.

3.1.7 - Proposta de encaminhamento:
Alertar a Prefeitura Municipal de Guarujá - SP quanto à ausência de inclusão, nos editais e respectivos contratos, de cláusulas de penalidades específicas quanto às possíveis falhas na execução dos descumprimentos contratuais, estabelecendo gradações entre as sanções de acordo com o potencial de lesão que poderá advir de cada conduta a ser penalizada, observando o disposto nos Acórdãos nº 669/2008-Plenário; 807/2008-2ª Câmara e Acórdão nº 1597/2010-Plenário, a fim de evitar ocorrências como as detectadas nos Contratos nº 70 e 71, de 2007.

3.9 - Desaparecimento de processo de contratação

3.9.1 - Situação encontrada:
Detectou-se o desaparecimento do processo de contratação da empresa Convida Serviços de Alimentação Ltda., destinado à prestação de serviços de preparo de alimentação escolar, firmado pela Prefeitura Municipal do Guarujá. Outras questões envolvendo a execução financeira deste contrato está sendo analisado no Processo de Representação TC 028.741/2010-2.

3.9.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

Contrato 70/2007 - Prestação de serviços de preparo de alimentação escolar com fornecimento de todos os insumos, mão de obra, logística, supervisão, distribuição nas unidades educacionais, prestação de serviços de manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos e utensílios utilizados para atender ao Programa de Alimentação nas unidades educacionais de responsabilidade do município do Guarujá.

3.9.3 - Causas da ocorrência do achado:
Negligência

3.9.4 - Critérios:

Lei 11947/2009, art. 8º, § 2º

Medida Provisória 2178/2001, art. 5º, § 5º

3.9.5 - Evidências:

Despacho do Setor de Apoio Operacional, datado de 3/3/2009, no processo de pagamentos de 2009 da contratada - Processo nº 6705, de 2009. (Anexo 3 - Volume 1 - folhas 332/337)

3.9.6 - Esclarecimentos dos responsáveis:

Ainda que tenham sido solicitadas justificativas pelo desaparecimento do processo de contratação da empresa Convida, por meio do item 16 do Ofício de Requisição nº 5-Guarujá-853/2010, de 1º de outubro de 2010 - (Anexo 3 - Principal - folhas 9/10), da equipe de auditoria, a Prefeitura Municipal não encaminhou esclarecimentos para o fato (Anexo 3 - Principal - folhas 19/25 e 139) . (Anexo 3 - Volume 2 - folhas 616/621)

3.9.7 - Conclusão da equipe:

Tendo em vista o desaparecimento do processo de contratação da empresa Convida e em face da omissão dos gestores em adotar as providências cabíveis para a localização ou reconstituição dos autos, a equipe de auditoria entende pertinente dirigir determinação à Prefeitura Municipal do Guarujá.

3.9.8 - Proposta de encaminhamento:

Determinar à Prefeitura Municipal do Guarujá - SP para que adote as providências necessárias à localização do processo desaparecido e apuração de responsabilidade, relativo à contratação da empresa Convida Serviços de Alimentação Ltda. ou, na impossibilidade, adote medidas à sua reconstituição, inclusive notas fiscais, documentos que deveriam estar obrigatoriamente guardados em boa ordem no setor responsável em arquivo próprio na Prefeitura, nos termos do artigo 8º, parágrafo 2º da Lei 11.947, de 2009 (que reiterou as disposições contidas no artigo 5º, parágrafo 5º, da Medida Provisória nº 2178-36, de 24 de agosto de 2001), dando ciência a este TCU, no prazo de 15 dias, a contar da notificação do julgamento do presente processo.

3.10 - Pagamento indevido de tarifas bancárias com recursos transferidos pelo FNDE para execução do PNAE no município

3.13 - Dificuldade para efetuar a conformidade entre os gêneros alimentícios recebidos e os adquiridos/contratados

3.13.1 - Situação encontrada:

Da visita efetuada às unidades escolares da Prefeitura Municipal de Guarujá, verificou-se dificuldade ou, até mesmo, impossibilidade para se efetuar a conformidade das marcas entre os gêneros alimentícios recebidos e os contratados, tendo em vista que as cozinheiras que recebem os gêneros alimentícios nas escolas desconhecem as marcas dos produtos adquiridos e que constam dos respectivos contratos de fornecimento.

3.13.8 - Conclusão da equipe:

Alertar à Prefeitura Municipal do Guarujá - SP para que, após a assinatura de contratos de fornecimento de gêneros alimentícios destinados ao PNAE, divulguem aos responsáveis pelo recebimento dos produtos relação contendo gênero e respectiva marca, de forma a ser efetuada a conformidade entre os produtos recebidos e os que foram cotados por ocasião do procedimento licitatório, dando-se a adequada liquidação da despesa, em observância ao artigo 63, parágrafo 1º, inciso I da Lei da 4.320, de 1964.

4 - CONCLUSÃO

As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho:

Questão 1 Prorrogação indevida do prazo de vigência contratual (item 3.2)

Descumprimento do prazo para análise de recurso interposto por licitante (item 3.4)

Ausência de previsão, no edital de licitação, para análise, pela Administração, dos recursos eventualmente interpostos pelas licitantes (item 3.6)

Registro de Preços superior a um ano (item 3.7)

Não foi fixado prazo para apresentação de nova proposta em caso de desclassificação de todas as licitantes (item 3.8)

Questões 1 e 2 Adjudicação de pregão eletrônico por preço global (item 3.3)

Questões 1 e 5 Penalidades aplicáveis de forma genérica sem estabelecimento de gradação para as diferentes infrações (item 3.1)

Questões 1 e 6 Pesquisas de preços deficientes, sem demonstrativo de formação de preços para cálculo dos custos dos serviços de logística (frete) incidente e dos alimentos. (item 3.5)

Desaparecimento de processo de contratação (item 3.9)

Questão 3 Pagamento indevido de tarifas bancárias com recursos transferidos pelo FNDE para execução do PNAE no município (item 3.10)

Questão 4 Falta de infraestrutura necessária à plena execução das atividades do Conselho de Alimentação Escolar (item 3.11)

A eleição do Presidente e do Vice-Presidente do Conselho de Alimentação Escolar não foi realizada em sessão plenária especialmente voltada para este fim (item 3.12)

Questão 5 Dificuldade para efetuar a conformidade entre os gêneros alimentícios recebidos e os adquiridos/contratados (item 3.13)

Os resultados do presente trabalho de auditoria do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE deverão ser objeto de comunicação ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, responsável pelo julgamento das contas do PNAE, após aprovação pelos respectivos Conselhos Municipais de Alimentação Escolar. Mencione-se, no entanto, que esta equipe de fiscalização, de forma a dar celeridade ao processo, respeitar a individualidade das gestões auditadas e possibilitar a apreciação, por este Tribunal, da gestão do PNAE pelo Município de SGuarujá, para os respectivos processos de representação, TC 028.737/2010-5 e 028.741/2010-2.

Dentre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a expectativa do controle, tendo em vista tratar-se da primeira auditoria, nos últimos três anos, na gestão do PNAE no âmbito das três Prefeituras Municipais. Como melhorias, ressalte-se o ganho na forma de atuação das municipalidades visitadas. Este trabalho resulta também em impactos sociais positivos à população beneficiada com o programa, com a verificação da economicidade da gestão e da qualidade da alimentação que está chegando às unidades escolares (escolas municipais e estaduais, creches, conveniadas) atendidas pelos municípios auditados. Ressalte-se também a visita de equipe do TCU aos Conselhos Municipais de Alimentação Escolar das três municipalidades, reforçando a importância do exercício do controle social, valorizando os Conselheiros Municipais e elevando o sentimento de cidadania desses representantes.

Por fim, a proposta de que seja enviada cópia de inteiro teor do relatório, acórdão e voto, a serem proferidos neste processo, ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, para conhecimento, resulta em fornecimento de subsídios àquele Tribunal para adoção das medidas que julgar conveniente. Tal proposta também será reproduzida nos processos de representação para análise dos fatos controversos detectados em Guarujá.

Em Guarujá, o controle de refeições fornecidas pelas empresas prestadoras de serviços se dá diretamente nas escolas por meio de contagem de pratos. A Prefeitura está desenvolvendo projeto piloto para contagem das refeições por meio de catracas. O recebimento dos alimentos, na aquisição direta, que fica delegado às cozinheiras/merendeiras pertencentes ao quadro do município, mas que trabalham nas escolas da rede estadual.

5 - ENCAMINHAMENTO

Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete do Excelentíssimo Senhor Ministro-Relator Aroldo Cedraz, com as seguintes propostas:

Determinar à Prefeitura Municipal do Guarujá - SP para que adote as providências necessárias à localização do processo desaparecido e apuração de responsabilidade, relativo à contratação da empresa Convida Serviços de Alimentação Ltda. ou, na impossibilidade, adote medidas à sua reconstituição, inclusive notas fiscais, documentos que deveriam estar obrigatoriamente guardados em boa ordem no setor responsável em arquivo próprio na Prefeitura, nos termos do artigo 8º, parágrafo 2º da Lei 11.947, de 2009 (que reiterou as disposições contidas no artigo 5º, parágrafo 5º, da Medida Provisória nº 2178-36, de 24 de agosto de 2001), dando ciência a este TCU, no prazo de 15 dias, a contar da notificação do julgamento do presente processo. (subitem 3.9)

Alertar a Prefeitura Municipal de Guarujá - SP para:

a) a ausência de inclusão, nos editais e respectivos contratos, de cláusulas de penalidades específicas quanto às possíveis falhas na execução dos descumprimentos contratuais, estabelecendo gradações entre as sanções de acordo com o potencial de lesão que poderá advir de cada conduta a ser penalizada, observando o disposto nos Acórdãos nº 669/2008-Plenário; 807/2008-2ª Câmara e Acórdão nº 1597/2010-Plenário, a fim de evitar ocorrências como as detectadas nos Contratos nº 70 e 71, de 2007. (subitem 3.1)

b) que, após a assinatura de contratos de fornecimento de gêneros alimentícios destinados ao PNAE, divulguem aos responsáveis pelo recebimento dos produtos relação contendo gênero e respectiva marca, de forma a ser efetuada a conformidade entre os produtos recebidos e os que foram cotados por ocasião do procedimento licitatório, dando-se a adequada liquidação da despesa, em observância ao artigo 63, parágrafo 1º, inciso I da Lei da 4.320, de 1964. (subitem 3.13)

Seja enviada cópia de inteiro teor do relatório, acórdão e voto, a serem proferidos neste processo:

a) à Prefeitura Municipal de Guarujá, e aos respectivos Conselhos Municipais de Alimentação Escolar, para ciência;

b) ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, para ciência e adoção das medidas que julgar pertinente;

c) ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, para adoção das medidas que julgar conveniente. [...]"

É o Relatório

Voto do Ministro Relator